Chi decide e chi non ne risponde

21 maggio 2017 Vitalba Azzollini

A seguito dell’episodio dell’oscura manina che aveva privato l’Anac di un (discutibile) potere, senza che - in via ufficiale - nessuno se ne fosse accorto, qualcuno si è chiesto chi decida veramente nelle amministrazioni dello Stato e chi, conseguentemente, sia responsabile delle decisioni assunte.

Per rispondere alla domanda possono prendersi le mosse da una circolare emanata – si suppone – a seguito dell’episodio sopra ricordato, con cui la sottosegretaria alla presidenza del consiglio ha ribadito a tutte le strutture competenti "la necessità di farle pervenire in preventiva visione ogni schema di provvedimento, destinato ad essere adottato in forma di Dpcm o Dpr”, nonché ogni schema di atto amministrativo e documento da sottoporre alla deliberazione o all'esame del consiglio dei ministri. La “preventiva visione” era regola già insita nell’attribuzione delle deleghe alla sottosegretaria, sancita nel gennaio scorso: qual è dunque la finalità di ribadirla? Verosimilmente, si vuole far intendere che l’atto da cui è scomparsa la norma sui poteri dell’Anac non sarebbe stato sottoposto ex ante “a chi di competenza” (il “burocratese” è voluto): da ciò la necessità di richiamare all’ordine i “burocrati” interessati.

La circolare formalmente riafferma l’accentramento di poteri presso Palazzo Chigi, ma sostanzialmente attesta ancora una volta che nelle amministrazioni dello Stato la matassa dei poteri decisionali e delle relative responsabilità è un inestricabile groviglio. Questo è il risultato della sistematica elusione del principio di separazione fra politica e amministrazione, con l’ingerenza della prima nella seconda. Il principio venne introdotto nell’ordinamento, all’inizio degli anni ’90, col virtuoso intento di distinguere tra i compiti (politici) di chi fissa gli obiettivi da perseguire e i compiti (amministrativi) di chi deve realizzarli. La conseguenza, altrettanto virtuosa, avrebbe dovuto essere quella di assegnare a ognuno responsabilità chiare e nette: l’una (politica) da vagliare mediante la verifica ex post della coerenza e della fattibilità del programma previsto e da “sanzionare” in sede elettorale; l’altra (amministrativa) da valutare sulla base di criteri di efficienza, efficacia e economicità dell’azione, esaminando i risultati raggiunti a fronte degli obiettivi prefissati, e da premiare o meno in termini di carriera. Tale disegno è rimasto sulla carta.

Nella realtà, una commistione insana di ruoli, risultante da norme e prassi, in molti casi rende difficile trovare il bandolo della citata matassa, attribuendo al titolare di un determinato potere, non gestito a dovere, le relative “colpe”. Ha concorso a tale risultato, innanzitutto, la disciplina del conferimento di incarichi dirigenziali. Infatti, “la predeterminazione di requisiti professionali (titoli di studio, esperienza professionale) o la previsione di una procedura che garantisca la valutazione comparativa dei requisiti e dei titoli professionali” non esclude la discrezionalità dell’organo politico nelle nomine e, quindi, il rischio della conseguente “porosità” dei nominati ai suoi “desiderata”. Così la politica si ingerisce in scelte di gestione delle quali non risponde, stante il principio di separazione sancito formalmente; mentre la dirigenza amministrativa, per motivi di carriera, economici ecc., si sottomette a tale ingerenza, restando spesso indenne dalla responsabilità connessa al proprio ruolo in quanto protetta dallo scudo della politica che l’ha nominata. Tutto si tiene, com’è evidente, perché ognuno degli attori coinvolti ha motivi di convenienza. Qualcuno l’ha definito un “pactum sceleris”; secondo altri non esiste neanche questo patto, perché non vi è nemmeno uno scambio: “il politico nei fatti governa direttamente sulla base della soggezione implicita della dirigenza”.

Tra i meccanismi che permettono l’insana commistione tra politica e amministrazione può menzionarsi anche la possibilità, prevista dalla legge, di rinnovare i dirigenti di vertice a ogni cambio di esecutivo, sulla base della “fiduciarietà” (i.e. consonanza politica e relazionale con il titolare dell’organo politico); o l’assegnazione di incarichi a personale esterno al ruolo, nelle percentuali consentite ex lege, non sempre giustificata dall’assenza di competente personale interno e, quindi, in molti casi espressione della “fiduciarietà” di cui al caso precedente. Ma vanno citati soprattutto gli “uffici di diretta collaborazione”, pure previsti dalla legge, ai cui componenti è richiesto l’unico requisito del legame fiduciario con l’organo politico: concepiti come elementi di raccordo tra il vertice e l’amministrazione, nel tempo hanno finito per sovrapporsi alle strutture destinate alla gestione (su questi uffici presso Palazzo Chigi durante il precedente esecutivo vi sono evidenze molto interessanti). Tali uffici, peraltro, concorrono alla produzione normativa di competenza del governo (a proposito della “manina” sopra citata, che sembra più una longa manus).

Tutto quanto descritto, e molto altro, ha sortito l’effetto di “spostare l’equilibrio tra politica e amministrazione, in favore della prima”. La classe dirigente della P.A. si muove tra fidelizzazione e fiduciarietà, come visto, e la riforma sulla dirigenza pubblica - provvidenzialmente fermata dalla Consulta - avrebbe rafforzato certi legami pericolosi mediante un sistema preordinato ad accentuare la soggezione dei dirigenti della P.A. ai vertici politici, aggravando il corto circuito delle rispettive responsabilità.

Stante quanto esposto, e tornando alla domanda iniziale, è evidente chi ha poteri decisionali, in ultima istanza, nelle amministrazioni dello Stato, nonché il motivo per cui, alla fine, nessuno ne risponde. Basta andare oltre le sceneggiate che la politica allestisce quasi quotidianamente. Ma quanti hanno ne ancora voglia? Sempre meno, purtroppo: anche questo è evidente.

 

 

* Le opinioni espresse in questo articolo sono esclusivamente dell’autore e non coinvolgono l’istituzione per cui lavora.

2 commenti (espandi tutti)

la predeterminazione di requisiti professionali (titoli di studio, esperienza professionale) o la previsione di una procedura che garantisca la valutazione comparativa dei requisiti e dei titoli professionali” non esclude la discrezionalità dell’organo politico nelle nomine e, quindi, il rischio della conseguente “porosità” dei nominati ai suoi “desiderata”.

Intende suggerire che i dirigenti della pubblica amministrazione dovrebbero essere reclutati e nominati solo sulla base dei loro titoli ed esperienze, chiunque li selezioni? Cioè mediante concorsi che predefiniscano strettamente i criteri di selezione? (Idea, mi sembra, utopistica, la cui applicazione pratica dà prove di sè non buone nella selezione, ad esempio, dei professori universitari e anche degli insegnanti delle scuole pubbliche).

Oppure pensa che "l'organo politico" dovrebbe usare in modo più virtuoso una certa discrezionalità nella scelta? Se così, perché secondo lei non avviene, e quali rimedi (incentivi per i politici) immagina?

Oppure pensa che i dirigenti pubblici debbano essere selezionati da altri dirigenti pubblici, con criteri iper-restrittivi oppure invece più discrezionali? O da commissioni esterne alla PA e alla politica, escludendo in particolare i membri (politici) del governo? Commissioni esterne nominate da chi e con quali criteri?

Dal suo articolo, che critica in modo (mi sembra) piuttosto vago la realtà del reclutamento attuale, non riesco a capire verso quale alternativa lei si orienti, fra le molte presenti negli Stati che potremmo prendere a modello.

E' una domanda di un cittadino comune, senza pratica né di PA (tranne l'Università) né di politica, che vorrebbe solo capire un po' meglio la sua tesi.

In breve. Cariche c.d. fiduciarie, quelle destinate a coloro i quali entrano nella P.A. senza concorso pubblico nè altra verifica delle competenze di cui sono titolari: l'organo politico che li sceglie discrezionalmente sia almeno accountable. Renda, quindi, conto dei criteri che ha usato nella propria scelta. Ma soprattutto eviti che, invece di fungere da tramite tra vertice e struttura, essi svolgano attività gestoria per suo conto. Dirigenti ordinari, quelli che diventano tali per concorso e a cui vengono assegnati incarichi "formalmente" in base alle loro specifiche competenze ed esperienze: non basta definire criteri di scelta, ma senza alcuna valutazione comparativa dei loro requisiti rispetto ad altri aventi diritto. L'organo politico o il dirigente di vertice che, su suo incarico, li nomina, renda conto anche della ponderazione tra titoli e "merito" che è stata fatta tra i vari candidati. Infine, comunque si voglia riformare la P.A., non si spaccino per commissioni indipendenti di nomina quella che sono comunque sempre di emanazione politica (v. riforma Madia sulla dirigenza): un po' di coerenza, qualunque sia la soluzione prescelta. P.S. Le scuole di amministrazione che hanno altri noti Paesi non sono paragonabili neanche lontanamente a quella italiana. Ispirarsi ad esse ed avere dirigenti formati per svolgere questa professione sarebbe un primo passo.

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